D. 26/07/2006 n. 4

-Si tratta di voci connesse tutte alla specificità del singolo cantiere, e non alle modalità ordinarie di esecuzione dei lavori.

- La formulazione della norma non consente interpretazioni che lascino margini per integrare o ridurre detto elenco, in sede applicativa.

-Esso deve quindi considerarsi tassativo.

-Nel comma 3, inoltre, il predetto art. 7 stabilisce che «la stima dovrà essere congrua, analitica per voci singole, a corpo o a misura, riferita ad elenchi prezzi standard o specializzati, oppure basata su prezziari o listini ufficiali vigenti nell'area interessata, o sull'elenco prezzi delle misure di sicurezza del committente; nel caso in cui un elenco prezzi non sia applicabile o non disponibile, si farà riferimento ad analisi costi complete e desunte da indagini di mercato».

- Non trova più spazio, quindi, la prassi - praticata in passato - di stimare i costi della sicurezza mediante l'applicazione di percentuali sull'importo complessivo dei lavori. E' richiesto invece al coordinatore per la progettazione l'impegno di calcolare i costi della sicurezza mediante un accurato computo metrico estimativo fondato sulle proprie scelte progettuali.

- Il metodo di calcolo dei costi della sicurezza da escludere dal ribasso si può ricavare dal decreto del Presidente della Repubblica n. 222 attraverso una lettura esegetica delle disposizioni contenute nell'art. 7.

- Sotto questo profilo l'interpretazione fornita dalla Conferenza delle regioni, assunta peraltro in conformità al parere dell'UOC Unità operativa di coordinamento presso il Ministero delle infrastrutture e trasporti, costituisce un valido contributo.

-L'impostazione contenuta nel predetto documento (per brevità, documento ITACA) è fondata sui seguenti assunti:

-in base a una lettura combinata dell'art. 12, comma 1 del decreto legislativo n. 494/1996 e dell'art. 7, comma 1 del decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003 non tutti i costi della sicurezza devono essere stimati nel PSC, ma solo quelli elencati nel citato art. 7;

-in base all'art. 7, comma 4 dello stesso regolamento e alle altre disposizioni succitate, sono esclusi dal ribasso in sede di gara solo i costi della sicurezza preventivamente stimati nel PSC;

-a norma dell'art. 5 del decreto ministeriale n. 145/2000, rientrano tra le spese generali una parte delle spese «di sicurezza» necessarie all'assolvimento degli obblighi del decreto legislativo n. 626/1994, in particolare quelle legate all'adeguamento del cantiere (vd. parere UOC Ministero infrastrutture).

- Partendo da tali assunti, il documento ITACA opera una distinzione tra i costi della sicurezza a cui l'impresa è vincolata contrattualmente in quanto previsti nel PSC per lo specifico cantiere (per brevità, costi della sicurezza «contrattuali») e costi della sicurezza che il datore di lavoro è comunque obbligato a sostenere a norma del titolo IV del decreto legislativo n. 626/1994 per l'esecuzione in sicurezza di ogni singola lavorazione compresa nell'appalto (costi della sicurezza «ex lege»).

- I costi della sicurezza «contrattuali» vanno riconosciuti integralmente all'appaltatore, in quanto derivanti dall'ingerenza del committente nelle scelte esecutive dell'impresa, che deve conformarsi alle indicazioni del PSC.

- Secondo il documento ITACA, quindi, il PSC in base al disposto dell'art. 7, comma 1 deve comprendere soltanto le spese connesse al coordinamento delle attività nel cantiere, alla gestione delle interferenze o sovrapposizioni, nonchè quelle degli apprestamenti, dei servizi e delle procedure necessari per la sicurezza dello specifico cantiere secondo le scelte di discrezionalità tecnica del coordinatore della sicurezza in fase di progettazione.

- Non sono oggetto del PSC, in quanto costi della sicurezza ex lege, quelli intrinsecamente connessi alle varie lavorazioni e compresi nei relativi prezzi unitari, come le spese per i dispositivi di protezione individuale (DPI), nonchè i cosiddetti «costi generali» per l'adeguamento dell'impresa al decreto legislativo n. 626/1994, ossia la formazione, l'informazione, la sorveglianza sanitaria, etc.

-E' chiaro, altresì, che per la stima dei costi di sicurezza contrattuali il progettista della sicurezza dovrà procedere mediante computo metrico.

-Il documento si sofferma anche sui costi derivanti dal Piano operativo di sicurezza redatto dall'impresa. Come piano complementare e di dettaglio del PSC, il POS non dà luogo a costi aggiuntivi rispetto a quelli stimati nel PSC.

-Essendo anche equiparato al documento di valutazione dei rischi della singola impresa previsto dall'art. 4 del decreto legislativo n. 626/1994, esso contiene le scelte relative a misure e a procedure di prevenzione (DPI, formazione, sorveglianza sanitaria, etc.) i cui costi sono indipendenti dal rapporto contrattuale e quindi non sono a carico del committente.

- L'interpretazione proposta dal documento ITACA appare per larga parte aderente al nuovo quadro normativo, così come innovato dal regolamento n. 222/2003.

- Difatti, nel nuovo assetto introdotto dal decreto del Presidente della Repubblica n. 222 vige l'obbligo di evidenziare nel PSC e conseguentemente escludere dal ribasso di gara soltanto i costi della sicurezza contrattuali.

-Nell'elenco tassativo di cui all'art. 7, comma 1, infatti, non sono comprese le voci riconducibili ai cd. costi ex lege, quali, ad esempio, i DPI necessari all'esecuzione ordinaria delle varie lavorazioni, la formazione dei lavoratori, ecc.

- Lo stesso documento ITACA pone poi la questione se, in base al disposto dell'art. 31, comma 2 della legge n. 109/1994 (oggi art. 131 del decreto legislativo n. 163/2006), tutti i costi della sicurezza debbano essere esclusi dal ribasso.

-Il problema riguarda in particolare il POS, per il quale il comma 2 dell'art. 31 (riprodotto nell'art. 131) prevede che - al pari che per il PSC e il PSS - «i relativi oneri vanno evidenziati nei bandi di gara e non sono soggetti a ribasso d'asta».

- Tale norma viene interpretata nel senso che la stazione appaltante deve stimare ed evidenziare nel bando per l'esclusione dal ribasso di gara unicamente i costi della sicurezza individuati nel PSC ossia quelli contrattuali, mentre i restanti costi della sicurezza - ossia quelli relativi alla tutela fisica dei lavoratori nell'esecuzione delle singole lavorazioni e quelli relativi all'organizzazione dell'impresa, connessi alla mera osservanza delle norme in materia di sicurezza - che non sono compresi nell'elenco di cui all'art. 7, comma 1 del decreto del Presidente della Repubblica n. 222, dovrebbero anch'essi essere esclusi dal ribasso.

-Tuttavia secondo questa tesi non compete alla S.A. stimarne analiticamente l'importo, ma solo «evidenziarli nei bandi di gara». Spetterebbe invece alle singole imprese concorrenti effettuarne la stima analitica estrapolandoli dal costo delle singole lavorazioni (con l'utilizzo dei prezziari specialistici per la sicurezza già predisposti dalle regioni) ed escluderli dal ribasso in sede d'offerta.

-Le stazioni appaltanti dovranno verificare la congruità delle offerte delle imprese con riguardo ai costi di sicurezza evidenziati da queste, per accertare che sia stata correttamente valutata la quota relativa alla sicurezza e che non sia assoggettata al ribasso.

-In riferimento a questi ultimi assunti, il rimedio proposto da ITACA non trova piena copertura normativa e potrebbe tra l'altro comportare un aggravio del procedimento di gara.

-Quanto alla verifica della congruità, l'art. 87 del codice n. 163/2006 espressamente prevede (comma 2, lettera e) che le giustificazioni possono riguardare, tra l'altro, il rispetto delle norme in tema di sicurezza e condizioni di lavoro.

-Questa Autorità ritiene dunque che la verifica sulla circostanza che il ribasso offerto lasci inalterata la sicurezza ex lege potrà essere effettuata dalla stazione appaltante nei confronti dell'offerta dell'aggiudicatario, ovvero nei confronti della successiva offerta, nel caso in cui l'offerente primo classificato non riuscisse a dimostrare la congruità del suo ribasso, e così via.

- Tale metodo è inoltre applicabile anche nei casi in cui il committente optas- se per l'esclusione automatica delle offerte, ai sensi dell'art. 122, comma 9 del codice n. 163: infatti, anche per gli appalti sotto soglia, ogni stazione appaltante (cfr. art. 86, comma 3 e art. 87, comma 1) esercita la discrezionalità di valutare la congruità dell'offerta, compresa quella che presenti il ribasso che per difetto più si avvicina alla soglia di anomalia individuata ai sensi dell'art. 86 di detto codice.

-Inoltre, secondo il principio di effettività, sul coordinatore della sicurezza per la fase dell'esecuzione (CSE) grava l'obbligo di verificare, da un lato, la costante corrispondenza dei contenuti del PSC alla specificità del cantiere e dall'altro, il rispetto da parte dell'esecutore di tutti gli altri obblighi generali della sicurezza (ex lege) che, in quanto a carico dell'esecutore stesso, non fanno parte del PSC.

- Quanto poi alla estrapolazione dal costo delle singole lavorazioni, nel vigente ordinamento vanno esclusi dal ribasso i costi per la sicurezza riferiti alle esigenze dello specifico cantiere ex art. 7 del decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003, con la conseguenza che non vi sarebbe per le SS.AA. l'obbligo di individuare una componente di costo riferibile alla sicurezza nel prezzo unitario di ciascuna lavorazione e di escluderla dal ribasso (Sotto questo profilo, è significativo il raffronto tra l'art. 34 del regolamento e la nuova disciplina dell'allegato XXI del codice - valida, però, per i soli lavori relativi a infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi ex legge n. 443/2001 -che, all'art. 15, non menziona tra le componenti del prezzo unitario delle lavorazioni la quota riferita alla sicurezza).

- E' evidente, altresì, che l'individuazione e la stima dei costi della sicurezza è adempimento che attiene alla competenza esclusiva della S.A., nel quadro della predeterminazione del corrispettivo della prestazione che è propria del contratto d'appalto.

- L'impresa quindi non può provvedere o comunque partecipare alla definizione della parte del prezzo da escludere dal ribasso d'asta (ad esempio, con l'individuazione dei costi derivanti dal POS o dal PSS). Tanto è vero che il decreto del Presidente della Repubblica n. 222 tra i contenuti minimi rispettivamente del PSS e del POS esclude espressamente, o quantomeno non prevede, la stima dei relativi costi (cfr. art. 7, comma 2, art. 5, comma 1 e art. 6, comma 1 del decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003).

-Ciò non esclude, peraltro, che l'impresa possa influenzare la determinazione del costo della sicurezza, attraverso le modifiche che la stessa eventualmente propone al piano di sicurezza ai sensi dell'art. 131, comma 2 (prima della stipula del contratto, ossia in sede di POS) e comma 4 (prima dell'inizio dei lavori ovvero in corso d'opera) a condizione che tali modifiche siano approvate dalla stazione appaltante.

- In sintesi, può dunque verificarsi - dopo che la S.A., attraverso il coordinatore per la progettazione, abbia provveduto a calcolare i costi della sicurezza in sede di PSC - che: la sola impresa aggiudicataria presenti in sede di POS proposte di adeguamento del PSC in rapporto alla propria tecnologia ed organizzazione di cantiere - e conseguentemente anche dei relativi costi di sicurezza, già calcolati dalla S.A. - purchè tali modifiche siano destinate a migliorare la sicurezza dei lavoratori.

- L'amministrazione, nel valutare le proposte dell'impresa aggiudicataria, può modificare la stima dei costi della sicurezza effettuata in sede di PSC, ma con parziali e limitate variazioni, eventualmente anche in detrazione. Il costo degli apprestamenti.

-In rapporto alla seconda questione di cui in premessa, si pone poi la problematica relativa al costo delle opere provvisionali e degli apprestamenti.

- Nel decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003 il riferimento agli apprestamenti è contenuto nelle seguenti norme: